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城市公厕管理的理念创新
作者:[顾承华] 来源:[城市厕所网] 浏览:[] 【字体:  
  如前所述,城市公厕管理属于公共管理范畴,是城市公共物品的一种,因此,城市公厕管理必然会受到国际、国内城市管理模式变革的影响。我们认为,城市公厕管理应该对照和结合国际、国内城市管理模式、思路、方法的转变,而不断作出调整,在管理理念上、管理模式上不断创新,以适应历史潮流变化,不断提高公厕管理效能。
  (一)公厕多元治理理念创新
  城市治理理论认为,由政府行政行为与企业、个人的私人行为组成的二元传统社会机制,使政府成为公共事务唯一管理者,企业、个人追求的是私人利益,政府追求公共利益,在它们之间形成分离或对立现象,往往容易形成政府失灵或市场失灵。政府垄断公共事务是不可能的,也是不现实的。应当将公共事务的管理权限和责任,从传统的政府垄断中解放出来,形成一种社会单元即政府、市民社会组织、企业和个人乃至国际社会共治的局面,使企业、个人变被管为主动参与管理,满足企业、私人需求的多样性,培养社会成员的自主意识,降低政府开支,提高管理效率与效益。   公厕管理作为城市公共事务的一部分,也应引进城市治理新理念,变以往政府为唯一的管理主体,为由政府、市民社会组织、企业和个人共同参与多元主体,形成多元治理的管理新局面,发挥公众在公厕管理中的自主、监督作用和企业在公厕管理中的高效率作用,更好地满足社会公众对公厕物品的多种需求,不断提高公厕管理水平。
  首先,在公厕多元治理管理体系中,政府仍然发挥主导作用。政府将进一步强化公厕规划管理、法规标准管理等管理工作。政府公厕管理部门要不断深化、细化公厕发展规划,特别是要注重与公共建筑如大型商场等的建设规划相结合,来制定和调整公厕发展规划;要进一步丰富公厕管理法规和标准,特别是要注重法规和标准的可操作性,使政府切实能够做到通过法规、标准来实现对公厕管理的控制。另外,政府要通过提高专业化管理水平,来形成一种依赖专业水平而并非权力的现代权威性治理模式。
  其次,要创新和完善让企业、私人和非政府组织、非营利性组织在公厕管理中发挥主体作用。在公厕管理内容中,公厕的建设管理、运营服务管理给企业、私人、社会组织的参与留下了一定的空间。例如在公厕运营服务领域,以往政府所属的作业部门,往往因为人浮于事、服务人员责任心不强而降低服务效率、增加管理成本,带有官僚主义的管理方式不断受到公众批评。因此,有必要在运营服务环节引进企业或私人参与,政府通过将公厕清洁养护作业任务按任务量、质量要求发包,由企业或私人承接,在政府通过合同明确了作业量、经费、质量要求的前提下,由于企业或私人必然以完成合同要求、追求利润为目标,管理效率、效益、质量都会大大提高,而管理成本却会下降,同时,还会与政府作业实体产生良性竞争,有利于政府作业实体提高管理和经济效益。另一方面,政府的公厕管理支出也将下降,这是政府所乐意接受的。
  除政府与企业、私人之外,还有一种力量即非政府组织、非营利组织,由于它们介于政府和市场之间,常被称为“第三部门”,由于它们具有正规、独立、非营利、自治、自愿和公共利益性等特性,它们更能代表公众的多种需求、确切反映公众意见,减少政府管理支出和政府的工作量,因此,它们日益受到管理者的关注。在公厕管理工作中,政府要积极发挥“第三部门”的作用,一是要大力培育和扶持这些组织,让它们不断发育,在帮助政府监督公厕管理质量、分担部分政府管理职能和工作方面发挥积极作用;二要给于这些组织以一定的经费支持,帮助它们克服经费不足的困难,使它们能不断健康壮大发展。
  (二)公厕多元供给理念创新 
  新公共管理理论认为,市场观念应当与公共理念相融合,市场应当是将政府纳入体系中加以通盘考虑的市场。作为公共事务外在体现的公共物品的生产与消费具有多种属性。相当部分的公共物品的供给与具体的生产方式可以分开,生产形式可以多样化;而且,相当多的公共物品的消费也具有可分割与可选择性。因此主张通过公共服务的市场化、消费者自主选择,以及公共管理部门内部引进准市场机制与企业管理技术,来改进公共服务的质量,提高公共部门的运作效率。
  作为公共物品之一的城市公厕,其供给和生产方式有如上述理论认为的一样,也有多种模式可以探讨。
  第一,政府供给和生产公厕物品。我们在前面已经分析过,城市公厕既是纯公共物品,又是准公共物品。作为纯公共物品的公厕,即对于那些资金流入不大或没有资金流入、设置地点偏僻而没有土地资源优势的公厕,由于它们的设置主要是满足公厕合理布局、为公众提供方便服务需要,这部分公厕的供给包括公厕物品的生产,应当完全由政府承担,即我们已经分析的“公有公益”物品。这是目前我国公厕建设管理领域常用的方式。
  第二,政府供给,企业或私人生产公厕物品。作为准公共物品的公厕,它们的供给和生产,则可以分开,生产形式也可以多样化。政府供给公厕物品,并不一定亲自生产公厕物品。政府的供给,可以通过规划、提供土地资源、采用特许经营的形式实现,即由政府编制公厕建设规划,并予以法定地位,来体现公众对公厕物品的需求意志,确保公厕建设用地的落实。同时,提供公厕建设土地,许可与公厕同步建设附属产品如商铺等。由于作为准公共物品的公厕具有一定资金流入,具备土地资源优势,可以通过“搭售”的附属产品,在政府许可的年限内经营获取收入,因此公厕物品的生产,可通过招标等方法由企业或私人来承担,即由企业或私人投资建设公厕及其附属产品。对于政府已经建成的公厕物品,可以采取公开向企业或私人拍卖的方法,将政府拥有产权的公厕转化为企业或私人物品,政府许可其拥有公厕所占用土地的使用权,建设附属产品如商铺等,同时特许其在固定年限内经营公厕及其附属产品,政府获取一定转让收入,用于其它纯公共物品公厕的建设管理,同时可以减少对这部分公厕的日常运营、维修等的支出。
  政府通过特许企业或私人经营公厕及其附属产品的方法,不仅减少了生产公厕产品的支出,还可获取一定转让收入,企业或个人由于获得了特许经营权,可通过公厕的资金流入和对“搭买”产品如商铺的经营等,获取经营收入,而公众则获得了公厕物品提供的良好服务。政府公共利益、企业或私人利益、公众利益三方利益在这里得到很好的兼容,是一种比较理想的方案。
  第三,企业或私人供给、生产公厕物品。企业或私人不仅可以生产公厕物品,而且还可以在政府不提供公厕规划和专用土地资源、也不采取特许经营方式情况下供给公厕产品。这种形式的供给,一般情况下,是由企业或私人投资建设公共建筑或经营性建筑时附设供顾客使用的厕所时产生的。这种供给是自发的,如企业和私人在投资建设大型商场、酒店饭馆、娱乐场所时,将厕所作为附属设施以供其服务对象使用,可能并未意识到将其作为公厕来供给,而只是从完善建筑物的功能角度考虑,能为其带来更多的营利。实际上这种供给的作用是多方面的,它不仅完善了建筑物功能,为商场等增加营利带来可能,而且,公众或政府还可将其功能放大,公众记忆住了某商场内有厕所,以后在该商场附近产生方便需求时,就会去该商场方便,起到了替代公厕的作用,产生了明显的社会公益性;政府则可将其纳入公厕范畴,无形中增加了公厕物品数量,又不必投资建设和增加管理支出,也是企业或私人、政府、公众“三得利”的较好的方案。这是一种值得大力推广的公厕物品供给方式,也有可能成为今后公厕物品供给的主流,因为它的好处是多方面的。要推广这样的公厕物品供给方式,政府要加强引导、善于鼓励、规范管理,即要做好舆论宣传和导向作用,提倡商场等公共建筑业主附设向社会公众开放使用的厕所;对公厕供给成绩显著、效果明显的公共建筑业主,要采用多种手段如评比等方法,通过媒体大力宣传表扬,并给与一定奖励;同时,政府要将其纳入整个公厕管理体系之中,不断予以专业性的管理指导,使其发挥更大的作用。
  (三)公厕应急保障服务理念创新
  传统的公厕服务方式是等候式的,服务地点、范围是固定的。当城市发生突发、灾害性事件,如地震、全市范围的疫情像“非典”疫情时,灾区或疫区本身的建筑遭到破坏或受到传染,这些公厕就无法为这些突如其来的事件提供服务。这种情况向政府提出了当城市发生危机时如何有效提供公共服务的问题。同样,公厕服务作为城市公共服务的一个部分,也面临着在城市发生突发事件时,如何及时提供应急服务的新课题。另外,随着城市大型赛事、展会等活动内容不断丰富,人们在外聚集频率也不断提高,如何为这些活动提供公厕保障服务也是值得关注的新课题。
  公厕提供应急保障服务,可以从以下几个方面予以考虑:
  第一,改变固定服务模式,创新机动服务理念。要改变传统的固定等候式服务的模式,首先要更新服务观念,改变以往被动等候的传统服务理念,提倡机动式服务的新观念。即要考虑在城市发生突发事件时如何能机动、及时应对,在城市各种大型活动中如何能提供上门式的机动保障服务,使政府的公厕服务向精细化、人性化方向进一步发展,满足不同形势局面、不同需求层次的需要,提高公共服务质量。  
  第二,开发机动服务产品,保障机动服务开展。在应付城市应急事件和为城市大型活动提供保障服务时,需要依赖一批能提供机动服务的移动厕所产品来开展。因此,要研究、开发一批可移动的公厕产品,政府管理部门还要保有储备一批移动公厕产品,使城市在遭受突发性灾害性事件、固定公厕不能发挥作用时,及时向受灾区域提供可移动公厕产品。同时,也可满足大型活动对移动公厕的需求。
  第三,建立应急服务体制,高效应对突发事件。为应付随时可能发生的城市突发事件,应当建立公厕应急服务体制。主要包括:一是建立公厕应急服务预警机制。即建立应急管理知识系统、信息系统、计划系统,在此基础上建立应急管理预警系统,提高对应急事件的预见性。二是制定应急事件发生后的应对措施,包括应对程序、保有移动公厕产品数量及供给方法、应急队伍调动、资金落实、指挥系统建立等等,确保在应急事件发生时,公厕服务能做到有序、高质、高效,提高政府在突发事件发生后及时提供有效公共服务的能力。
城市公厕管理的主体和基本职能
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