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浅议城市公厕建设的融资管理
作者:[顾承华] 来源:[城市厕所网] 浏览:[] 【字体:  
  城市公厕建设的融资管理,是对筹措公厕建设资金过程的管理。作为城市公共物品之一的公厕,其建设资金历来主要由政府提供。近年来,随着社会主义市场经济日益成熟,公厕又具有准公共物品的性质,因此,公厕建设的融资渠道也变得宽阔,投资主体变为多元。城市基础设施各种先进的融资手段,部分在公厕建设融资管理中也得到应用,并且将进一步影响公厕建设的融资管理,丰富公厕建设资金来源。
  (一)当前公厕建设融资管理方法
  目前,我国城市公厕建设的融资渠道,主要来自于政府,部分城市已经开始起步探索公厕建设融资新方法,社会资金逐渐介入公厕建设领域,并取得一定的成效。
  1.政府为主投入公厕建设资金
  如前所述,城市公厕是一种典型的公共物品,个人若仅为了自己方便的需要,不可能在城市范围内建设大量的公厕,因此,公众在外方便的需求,只能由政府出面,通过集中财政性资金,用于公厕建设来实现。所以,政府是公厕建设投入主体的地位,一直没有被动摇,未来的公厕建设投入主体,也将仍然是政府。
  政府投入城市公厕建设的资金,主要来源于地方政府的财政性资金、政策性收费,部分城市还有土地批租收入,这些资金构成城市建设和城市维护的专项费用,每年由政府安排,用于城市基础设施的建设和更新,其中包括城市公厕的新建和改建。由政府安排、用于城市基础设施建设的资金,数量增长很快,全国由1996年的131.4亿元,增长到2000年的1988.9亿元,使得包括城市公厕在内的城市基础设施,在新中国历史上达到前所未有的发展,城市功能得到全面提升。
  城市公厕建设资金,一般由政府从城市建设和维护费用中列支,每年由政府公厕管理部门按照公厕建设计划,向政府主管部门和财政部门上报公厕建设资金需求计划,经上述部门会商核准后,即落实了公厕建设资金。有些城市则由公厕管理部门在上级部门核准的年度总事业性经费计划中,自行平衡安排当年公厕建设资金,报上级主管部门备案。
  由于社会观念的转变、我国对外开放需要和城市发展到一定阶段的环境需求等因素,城市公厕日益受到政府的重视,对公厕建设的投入也逐年加大。如北京市从2001年开始,连续3年由市、区、县政府等投资4.2亿元,在长安街及其延长线和繁华商业街等地区新建、改建 二类以上标准公厕600座,并且将旅游风景区和公园的747座公厕,按照国家《旅游厕所质量等级的划分与评定》标准,全部升级改造为星级标准。旅游景点的公厕建设也引起国家旅游局高度重视,1994年~1996年三年中,国家旅游局从国家下达的旅游基本建设资金中,补助各地旅游厕所建设资金达3000万元。建设部也拨出专款对风景旅游区公厕建设进行补贴,全国配套用于旅游厕所的建设资金达1.7亿元,共新建和改建了7900座旅游厕所。上海市政府从上世纪90年代初开始,曾连续5年将公厕建设列为市政府实事任务之一,市、区两级政府坚持每年投入2000~4000万元,用于城市公厕的建设,等等,都表明政府对公厕建设的高度重视。
  2.社会资金为辅介入公厕建设
  由于公厕服务按规定可以收费,有一定的资金流入,部分公厕具有土地资源优势,因此,公厕既是一种纯公共物品,又具有准公共物品的特性,这种特性表明,除了政府是公厕物品主要的供给者以外,私人和企业组织可以利用公厕的资金流入、公厕的土地资源优势以及公厕的完善服务功能等特性和作用,在一定范围内参与公厕物品的供给,公厕物品的供给除了政府以外,渠道是多方面的。随着社会主义市场经济不断成熟,利用公厕准公共物品特性,社会资金介入公厕建设的探索和实践也日趋成熟,成为公厕建设资金的另一重要来源。
  目前,社会资金介入公厕建设的方法主要有两种。一是公建配套渠道,多数城市都以法规形式明确规定,在建设大型商场等公共建筑时,应当配建向服务对象开放的厕所,近年来,政府有关部门严格执行规定,而公共建筑业主也积极配合,大型商场等公共建筑内配建厕所,逐渐成为一种公益与商场完善服务功能相结合的行为,公众在繁华商业街等处“如厕难”的矛盾大为缓解,而政府却没有花钱建设这些厕所。一些大型住宅小区也按规定在进行小区建设时,配套建设公厕。二是私人或企业组织充分利用公厕的资金流入、土地资源优势等特性,投资建设并经营管理公厕。如,据武汉《长江日报》2000年1月13日报道,武汉市桥口区杰成装饰材料公司老板李杰,与桥口区环卫局签订改建公厕合同,合同规定:由李杰出资17万元改建原有破旧公厕,李杰则享有一楼门面4年的经营权,以后在同等条件下,他可以优先承租。桥口区环卫局认为,环卫设施的改善刻不容缓,这种做法解决了政府财力不足的问题。
  3.当前公厕建设融资管理存在的问题
  一是政府财政性资金投入仍显不足。资料表明,西方国家用于城市基础设施建设的财政投入,一般要占到国家财政支出总量的60%左右,而我国1996年的比重是26.9%,用于城市公厕建设的比重则更是小得可怜。在一些大城市,政府对公厕建设的投入逐年增加,但在大部分中、小城市则不容乐观,公厕建设资金仍然是严重缺乏的。
  二是社会资金介入公厕建设力度有待加大。一些中、小城市公建配套建设公厕的法规还不完善,已有法规的城市执行力度也不大,大型商场等配建厕所的规定仍然得不到落实。
  (二)加强公厕建设融资管理的建议
  1.进一步加大对公厕建设财政性资金投入
  政府虽然在最近几年加大了对公厕建设的投入,但从总体上来看,投入力度还有待进一步加强,公厕建设问题要引起政府部门进一步的关注,给与足够的重视,将公厕建设列入重要议事日程,并在政府财政预算中,安排稳定的、充足的公厕建设资金,加大对公厕建设投入的比重,确保城市公厕与城市其它基础设施同步发展,提升城市整体环境水平。
  2.不断探索社会资金介入公厕建设新方法
  除了要巩固利用公建配套的方法来加大社会资金参与公厕建设力度外,其它城市基础设施建设吸引社会资金的手段,也可以用到城市公厕建设融资管理工作中来,不断探索社会资金融入公厕建设的新渠道。目前,在吸引社会资金的方法中,可做探索或进一步深化应用于公厕建设的主要有:
  (1)BOT、BOO特许经营法
  所谓特许经营,是指政府部门通过特许权合同,给与合同持有人在一定期限内自主经营和管理某一项目或企业,并从中经营和管理中获益的排他性权利。在某种程度上,特许经营体现了所有权与经营权的混合,特许权获得者得到了再在一定期限内排他的获利权,但也需要承担更多的投资责任。特许经营的方式多种多样,其中BOT方法是指合同持有人建设项目、经营和管理项目、合同期限到期后将项目所有权移交给政府的一种方式。BOO是指合同持有人建设项目、拥有项目所有权、进行经营和管理的一种方法,合同期限到期后并不需要将项目所有权移交给政府,而可继续经营和管理的一种方式。不管是哪种方式,合同持有人都被要求对项目提供融资上的支持,同时,作为回报,合同持有人拥有一定时期从建成项目获取经营收入的权利。
  由于城市公厕建设资金由政府财政预算供给存在缺口现象,因此,政府有希望社会资金介入的需求,同时,一些所处繁华商业区等地段的公厕,具有土地资源的优势,私营者或公司组织可以利用这个优势,在公厕适当部位,如顶层、邻边等,附设经营性设施,如小超市、服装店等,通过在合同期限内经营这些设施,另加公厕收费收入,使私营者又有获取一定收益的可能,而私营者必须负责公厕的建设投资和在合同期内的管理维护。因此,从理论上说,BOT方法是适用于部分城市公厕的建设管理的。同样,BOO方式也适用于部分公厕的建设管理。我们可以探索应用这种方法,来寻求公厕建设新的融资途径,并不断总结经验,完善具体操作的方法。
  (2)公厕所有权或管理经营权拍卖法
  对政府已经投入建成的公厕,可以探索使用公厕所有权或管理经营权拍卖的方法,来回笼公厕存量资产,用于新的公厕建设项目,从而达到公厕建设融资的目的。公厕所有权拍卖,是指将公厕产权连同管理责任,一同拍卖给私营者或者公司组织,由合同持有人管理经营公厕,作为回报,合同持有人可以利用公厕适当增加经营性设施,以获取一定的经营收入;管理经营权拍卖,是指所有权仍属于政府,而政府通过合同,规定在一定年限内,合同持有者可以利用公厕附属的经营性设施,获取经营收入,同时承担管理维护的责任。在这个过程中,政府始终是公厕管理的监督者,如合同持有者管理的公厕达不到合同规定的服务要求,引起公众普遍不满,政府可以中止合同,收回公厕所有权或管理经营权。这也是一种社会资金介入公厕建设的好方法,值得探索应用。
  (3)PPP政府与私人合作伙伴关系法
  所谓PPP是PUBLIC  PRIVATE  PARTNER的缩写,表明一种新型的政府与私营者合作建设城市基础设施的方法,具体可以是政府与私人合股建立城市基础设施开发公司,共同开发经营城市基础设施,也可以由政府与私营者达成某种双方均能获利的协议,来达到政府完成城市基础设施建设、又满足私人经营获利的目的。法国在运用PPP方法建设城市公厕等公共设施的方法值得我们借鉴。法国JCD公司是一家专业制造城市街道公共设施,如路灯杆、路标指示杆、人行道隔离杆、公交候车亭、小型投币厕所、道路废物箱等的专业公司,同时又是一家户外广告经营公司,并附设有印刷厂、清洁公司的大型综合性企业,公司通过向政府无偿提供上述这些设施,与政府形成在城市公共设施方面的合作伙伴关系,作为回报,政府将城市户外广告的发布、经营权特许给JCD公司,公司通过经营户外广告获取经营收入。这种政府与私营者的合作伙伴关系,使得政府与私人双方均能较好地得到各自所希望得到的东西,即政府不出资或少出资建设这些城市公共设施,而私营者得到经营利润。JCD公司并把这种方法推广到国外,在英国、德国、荷兰、西班牙、葡萄牙、瑞典、美国等国的一些城市,都能看到他们向政府无偿提供的产品,如小型投币移动厕所,已经达到4000多座,当然,公司也获取了丰厚的广告经营收入。我们也可借鉴法国政府与JCD公司合作的做法,在公厕建设融资管理工作中加以应用。
  (4)社会基金组织集资法
  我们还可以设想通过一些社会基金组织,或专门成立公厕建设基金组织,向社会上一些热心公益事业的企业、团体、个人募集公厕建设资金,或者与国际一些基金组织合作,共同来筹集公厕建设资金。这些基金组织与政府公厕建设管理部门紧密合作,将基金组织募集到的资金,用于城市公厕建设,弥补政府财政性资金供给的缺口,并可通过这些非政府基金组织,扩大宣传影响,引起社会各界对城市公厕建设的进一步关注和支持。
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